Licencia de funcionamiento: qué evalúa realmente la municipalidad y qué pasa a fiscalización posterior

La municipalidad solo puede evaluar dos cosas antes de otorgar una licencia de funcionamiento: la zonificación y compatibilidad de uso, y las condiciones de seguridad de la edificación. Todo lo demás es fiscalización posterior. La regla está en el artículo 6 del TUO de la Ley N.° 28976, aprobado por Decreto Supremo N.° 163-2020-PCM, y es la que más se incumple en la práctica: requisitos adicionales, cobros condicionantes y exigencias documentales que la ley no autoriza. Entender el reparto entre evaluación previa y control posterior evita nulidades, reclamos y observaciones del órgano de control.

Qué evalúa la municipalidad (y qué no)

El artículo 6 es explícito. Para otorgar la licencia, la municipalidad evalúa:

• Zonificación y compatibilidad de uso: si la actividad económica es compatible con la categorización del espacio geográfico establecida en la zonificación vigente.
• Condiciones de seguridad de la edificación: el riesgo de incendio y de colapso vinculado a la actividad y al inmueble.

Y agrega una frase que cierra la puerta a exigencias adicionales: «Cualquier aspecto adicional será materia de fiscalización posterior». Es decir, la municipalidad no puede convertir la evaluación previa en un examen integral del negocio, ni condicionar la licencia a requisitos que no figuren en el artículo 7.

Los requisitos son taxativos

El artículo 7 establece que, para el otorgamiento de la licencia, serán exigibles como máximo los requisitos allí listados: la solicitud con carácter de declaración jurada —con RUC y documento de identidad del titular y, de ser el caso, del representante—, la declaración jurada sobre la vigencia del poder cuando se actúe por representación, y la declaración jurada de cumplimiento de las condiciones de seguridad para edificaciones de riesgo bajo o medio, o la documentación del Reglamento de Inspecciones Técnicas de Seguridad en Edificaciones cuando el riesgo sea alto o muy alto.

La fórmula «como máximo» no es retórica: impide que la municipalidad añada requisitos por vía de ordenanza, directiva o práctica administrativa. Si un requisito no está en la ley, su exigencia es ilegal y puede ser revertida por reclamo o por la vía correspondiente.

Aprobación automática o evaluación previa: depende del riesgo

El artículo 8.1 define un único procedimiento administrativo con dos regímenes según el nivel de riesgo de la edificación:

• Riesgo bajo o medio: aprobación automática. Se presenta la declaración jurada de condiciones de seguridad y la inspección técnica de seguridad en edificaciones (ITSE) se realiza después del otorgamiento de la licencia. El plazo máximo para emitir y notificar la licencia es de hasta dos días hábiles desde la presentación de la solicitud, sin perjuicio de su naturaleza automática.
• Riesgo alto o muy alto: evaluación previa con silencio administrativo positivo. La ITSE se realiza antes del otorgamiento de la licencia y el plazo máximo para emitirla es de hasta ocho días hábiles desde la presentación de la solicitud.

El nivel de riesgo no se decide a criterio del funcionario: se determina con la matriz de riesgo aprobada por la entidad competente en la materia, conforme a la definición del artículo 2. Esa matriz también define si la inspección va antes o después de la licencia.

La fiscalización posterior no es opcional

El mismo artículo 8.1 obliga a las municipalidades a realizar acciones de fiscalización posterior de conformidad con el artículo 32 de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. La lógica del sistema es coherente: como la evaluación previa se concentra en dos aspectos y buena parte de la información se presenta como declaración jurada, el control se traslada al momento posterior.

Esto tiene dos consecuencias simétricas. Para el administrado, la licencia no lo blinda: si lo declarado es falso o las condiciones de seguridad no se cumplen, la municipalidad puede fiscalizar y sancionar. Para la municipalidad, la fiscalización posterior es una obligación, no una facultad discrecional que pueda abandonarse por falta de personal.

Cuatro situaciones que suelen generar dudas

Cambio de giro

Para establecimientos calificados con riesgo bajo o medio, el cambio de giro es de aprobación automática. El titular puede realizar obras de refacción o acondicionamiento, siempre que no afecte las condiciones de seguridad ni eleve la clasificación a riesgo alto o muy alto. Basta presentar previamente una declaración jurada informando las refacciones efectuadas y garantizando esos extremos, conforme al certificado de ITSE obtenido.

Varios giros en un mismo local

La licencia puede incluir más de un giro cuando estos sean afines o complementarios entre sí. Corresponde a cada municipalidad definir, mediante ordenanza, qué giros cumplen esa condición en su circunscripción, siguiendo los lineamientos del Ministerio de la Producción.

Actividades simultáneas y adicionales

No se requiere modificación, ampliación ni nueva licencia cuando el titular —o un tercero cesionario, bajo responsabilidad del titular— desarrolla actividades simultáneas y adicionales establecidas por el Ministerio de la Producción, siempre que no se afecten las condiciones de seguridad. Basta la declaración jurada previa informando la actividad y garantizando ese extremo.

Mercados, galerías y centros comerciales

Pueden optar entre una licencia corporativa a favor del ente colectivo, la razón social o la junta de propietarios, o una licencia individual por cada módulo, stand o puesto. Si se opta por la corporativa, a los módulos se les exige una ITSE posterior al otorgamiento de esa licencia. La municipalidad puede disponer la clausura temporal o definitiva de módulos, puestos o stands cuando sus titulares incurran en infracciones.

Qué revisar en la práctica municipal

1. Depurar el TUPA y los formatos para que no exijan requisitos distintos a los del artículo 7.
2. Publicar la matriz de riesgo aplicable y verificar que la clasificación del establecimiento se sustente en ella, no en apreciaciones del evaluador.
3. Respetar los plazos de dos y ocho días hábiles, y recordar que en riesgo bajo o medio el procedimiento es de aprobación automática.
4. Programar la fiscalización posterior con metas y responsables, incluyendo las ITSE posteriores al otorgamiento.
5. Capacitar al personal de ventanilla en la diferencia entre evaluación previa y control posterior: la mayor parte de los conflictos con administrados nace de esa confusión.

Límites de esta guía

Esta nota resume el régimen del TUO aprobado por Decreto Supremo N.° 163-2020-PCM. Cada municipalidad conserva competencias para definir giros afines o complementarios mediante ordenanza y para aplicar su matriz de riesgo; además, deben verificarse las modificatorias posteriores del TUO y la normativa sectorial aplicable al giro específico. Para un caso concreto corresponde revisar el texto vigente y la ordenanza de la jurisdicción.

Modificatorias posteriores al TUO

Sobre el texto de 2020 inciden, entre otras, las siguientes normas:

• Ley N.° 31914 (28/10/2023): modifica los artículos 1, 2 —literal b)— y 9 —tercer párrafo— e incorpora literales al artículo 2 para regular los supuestos de clausura temporal o definitiva de establecimientos.
• Decreto Legislativo N.° 1657 (20/09/2024): modifica el literal d.4) del artículo 7, referido a la autorización del Ministerio de Cultura para licencias en monumentos históricos integrantes del patrimonio cultural.
• Resolución Ministerial N.° 000401-2024-MC: aprueba el contenido mínimo de la declaración jurada de conservación de la estructura física del bien cultural exigida por el literal d.4) del artículo 7.

Con esas modificaciones, la regla del artículo 6 —evaluación limitada a zonificación y condiciones de seguridad, con fiscalización posterior para todo lo demás— se mantiene, y el artículo 7 conserva su carácter taxativo. En un expediente concreto debe aplicarse el texto vigente, considerando estas modificatorias y las que puedan dictarse con posterioridad.

Preguntas frecuentes

¿La municipalidad puede exigir otros requisitos además de los de la ley?

No. El artículo 7 dispone que serán exigibles «como máximo» los requisitos allí establecidos, y el artículo 6 precisa que cualquier aspecto adicional es materia de fiscalización posterior.

¿Cuándo se hace la inspección técnica de seguridad en edificaciones?

Depende del nivel de riesgo. En edificaciones de riesgo bajo o medio, la ITSE se realiza después del otorgamiento de la licencia; en riesgo alto o muy alto, antes del otorgamiento.

¿Cuánto demora la licencia?

Hasta dos días hábiles en riesgo bajo o medio, y hasta ocho días hábiles en riesgo alto o muy alto, contados desde la presentación de la solicitud.

¿Necesito una nueva licencia si cambio de giro?

En edificaciones de riesgo bajo o medio, el cambio de giro es de aprobación automática y no requiere nueva licencia; se presenta previamente una declaración jurada informando las refacciones y garantizando que no se afectan las condiciones de seguridad ni se eleva el nivel de riesgo.

¿Qué pasa si la municipalidad no responde?

En riesgo bajo o medio el procedimiento es de aprobación automática; en riesgo alto o muy alto opera el silencio administrativo positivo, conforme al artículo 8.1 del TUO.

Para el régimen general del procedimiento administrativo, puede consultarse la nota sobre requisitos ilegales en procedimientos de la administración y la nota sobre límites de la evaluación en contrataciones.

Crédito de portada: H.dav.are, «Knitwear stall at the Mercado Artesanal de Pisac in Cusco, Peru», CC BY-SA 4.0, vía Wikimedia Commons.

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