Comercio ambulatorio: prohibir nuevas autorizaciones es ilegal

No. Una municipalidad distrital no puede prohibir, por ordenanza y de forma general, que se otorguen nuevas autorizaciones de comercio ambulatorio en las vías y espacios públicos. Si no existe una ley o un mandato judicial expreso que la obligue a abstenerse, debe recibir, evaluar y resolver cada solicitud. Así lo estableció la Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi en la Resolución N.° 0683-2026/SEL-INDECOPI.

El pronunciamiento, emitido el 18 de setiembre de 2026 y publicado en el diario oficial El Peruano el 25 de octubre de 2026, confirma la decisión de primera instancia (Resolución 0059-2026/CEB-INDECOPI, del 6 de febrero de 2026) y deja en claro un punto que suele confundirse: regular el comercio ambulatorio no es lo mismo que cerrarlo. La municipalidad conserva intacta su competencia para ordenar la actividad; lo que no puede es dejar de ejercerla por decisión propia.

¿A quiénes aplica este criterio?

• Municipalidades distritales con competencia para regular y controlar el comercio ambulatorio en su jurisdicción, conforme a las normas provinciales.
• Municipalidades provinciales que dictan la ordenanza marco y fijan los criterios de autorización que las distritales deben aplicar.
• Alcaldes, gerentes municipales y oficinas de asesoría jurídica que revisan la legalidad de ordenanzas y de proyectos de ordenanza sobre uso del espacio público.
• Áreas de desarrollo económico, comercialización y fiscalización que reciben y evalúan las solicitudes de autorización y programan operativos.
• Comerciantes ambulatorios y sus organizaciones que necesitan saber cuándo una negativa municipal es una decisión legítima y cuándo es una barrera burocrática ilegal.

El criterio importa para la gestión pública municipal porque toca dos frentes a la vez: el orden del espacio público y la legalidad de la actuación administrativa. Una prohibición general sin respaldo legal no ordena nada: traslada el conflicto a sede administrativa, expone a la entidad a una declaración de ilegalidad y deja a la ciudad sin reglas claras para convivir con una actividad que existe y que la ley manda regular.

Qué declaró ilegal el Indecopi y dónde estaba la barrera

La barrera no estaba en un TUPA ni en un cobro, sino en el último párrafo del artículo 7 y en la Segunda Disposición Final, Transitoria y Complementaria de la Ordenanza 543-MSB, la norma distrital que regula el comercio ambulatorio en los espacios públicos de San Borja. En esos dos extremos del texto se dispuso, en la práctica, que no se otorgarían nuevas autorizaciones a los solicitantes comprendidos en su ámbito de aplicación.

La Sala identificó el problema en cómo se construyó esa prohibición: no se trataba de un requisito exigible a cada caso concreto, sino de una negativa anticipada y general. La municipalidad no evaluaba las condiciones particulares de cada solicitud —la ubicación, el giro, el horario, el cumplimiento de las condiciones sanitarias— sino que cerraba la puerta por adelantado. En términos jurídicos, dejaba de ejercer una atribución que la ley le reconoce.

El fundamento: la competencia existe y no se puede renunciar por ordenanza

El razonamiento de la Sala se apoya en tres piezas normativas que conviene tener a mano, porque son las mismas que cualquier municipalidad debe revisar antes de aprobar o aplicar una prohibición de este tipo:

• La competencia está reconocida. El numeral 3.2 del artículo 83 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, atribuye a las municipalidades distritales la competencia para regular y controlar el comercio ambulatorio, de acuerdo con las normas provinciales.
• La competencia incluye autorizar y resolver. El numeral 2 del artículo 5 y el numeral 9 del artículo 13 de la Ordenanza 1787-MML reconocen a la autoridad municipal la competencia para autorizar el desarrollo de la actividad en espacios públicos y para resolver las solicitudes que se presenten.
• No se puede dejar de ejercer una atribución sin habilitación expresa. El numeral 63.2 del artículo 63 del TUO de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo 006-2026-JUS, dispone que solo por ley o mandato judicial expreso puede exigirse a una autoridad que no ejerza una atribución de su competencia. El artículo 64 de la misma norma regula, además, los supuestos de inhibición administrativa por cuestiones litigiosas.

Con esas piezas, el test es sencillo de aplicar y difícil de esquivar: ¿existe una ley o un mandato judicial expreso que impida a la municipalidad pronunciarse sobre nuevas autorizaciones? La municipalidad no acreditó ninguno de los dos supuestos, ni tampoco la configuración de una inhibición del artículo 64. Sin esa habilitación, abstenerse de evaluar no es una decisión de política pública: es una barrera burocrática ilegal.

Lo que la resolución no dice: los límites del criterio

Conviene leer el pronunciamiento completo, porque su alcance es más acotado de lo que suele circular en redes y en conversaciones gremiales. La Sala fue explícita en un punto: declarar ilegal la prohibición no equivale a ordenar que se otorguen autorizaciones de manera automática. Lo que ordena el criterio es distinto y más exigente para la municipalidad: volver a recibir, evaluar y resolver, dentro del plazo legal, cada solicitud que se presente, aplicando los requisitos y las condiciones técnicas y legales que correspondan.

En la práctica, esto significa que la municipalidad recupera margen de decisión, pero también responsabilidad: debe motivar sus respuestas, sostener sus requisitos en norma expresa y distinguir entre negar por incumplimiento de condiciones —lo que es válido— y negar por una prohibición general —lo que no lo es. Una denegatoria fundada en el incumplimiento de una condición técnica concreta es legítima; una denegatoria fundada en que «no se otorgan nuevas autorizaciones» ya no lo es.

La regla de oro

Una municipalidad puede regular, ordenar, condicionar y fiscalizar el comercio ambulatorio; lo que no puede es clausurar por ordenanza el ejercicio de su propia competencia. Si la decisión es no otorgar más autorizaciones, esa decisión necesita una ley o un mandato judicial que la respalde. Sin ese respaldo, la entidad debe seguir evaluando caso por caso.

En palabras de la Sala: «Este pronunciamiento no implica que la Municipalidad deba otorgar nuevas autorizaciones automáticamente, sino que debe recibir, evaluar y resolver, dentro del plazo legal, las solicitudes que se presenten, conforme con los requisitos y las condiciones técnicas y legales aplicables» (Resolución N.° 0683-2026/SEL-INDECOPI).

En la práctica: cómo revisar su ordenanza de comercio ambulatorio

• Busque prohibiciones generales, no requisitos. Revise los artículos finales y las disposiciones transitorias: allí suelen esconderse las fórmulas de «no se otorgarán nuevas autorizaciones» o «queda suspendido el otorgamiento», que son las que el Indecopi observa.
• Verifique la habilitación. Antes de mantener una abstención, confirme si existe ley o mandato judicial expreso que la sustente, o un supuesto de inhibición administrativa del artículo 64 del TUO de la Ley 27444. Si no lo hay, la prohibición no se sostiene.
• Distinga regular de cerrar. Zonificar, fijar horarios, exigir condiciones sanitarias, establecer aforos por vía y ordenar el retiro de puestos no autorizados son formas legítimas de regular. Prohibir toda nueva autorización, no.
• Ordene el procedimiento. Asegure que exista un procedimiento claro, con plazo, requisitos publicados y criterios de evaluación verificables, para que la evaluación caso por caso sea real y no una negativa encubierta.
• Resuelva por escrito y motive. Cada denegatoria debe indicar la condición incumplida y su base normativa. Una respuesta motivada protege a la entidad ante el Indecopi, ante el control gubernamental y ante un eventual proceso judicial.

Preguntas frecuentes

¿Puede una municipalidad prohibir por ordenanza nuevas autorizaciones de comercio ambulatorio?

No, si no cuenta con una ley o un mandato judicial expreso que la obligue a abstenerse. La competencia para regular y autorizar el comercio ambulatorio está reconocida en el artículo 83 de la Ley 27972 y no puede dejarse de ejercer por decisión de la propia municipalidad.

¿La resolución obliga a la municipalidad a otorgar todas las autorizaciones que se presenten?

No. La Sala precisó que el pronunciamiento no implica otorgar autorizaciones automáticamente: la municipalidad debe recibir, evaluar y resolver cada solicitud dentro del plazo legal, aplicando los requisitos y las condiciones técnicas y legales correspondientes.

¿Qué norma contenía la barrera declarada ilegal?

El último párrafo del artículo 7 y la Segunda Disposición Final, Transitoria y Complementaria de la Ordenanza 543-MSB, que regula el comercio ambulatorio en los espacios públicos del distrito de San Borja.

¿Qué base legal invocó el Indecopi para declararla ilegal?

El numeral 3.2 del artículo 83 de la Ley 27972; el numeral 2 del artículo 5 y el numeral 9 del artículo 13 de la Ordenanza 1787-MML; y el numeral 63.2 del artículo 63 del TUO de la Ley 27444 (Decreto Supremo 006-2026-JUS), que reserva a la ley o al mandato judicial expreso la posibilidad de exigir a una autoridad que no ejerza su competencia.

¿Qué puede hacer un comerciante al que le niegan la autorización por una prohibición general?

Puede denunciar la barrera burocrática ante la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi y solicitar su inaplicación al caso concreto, sin perjuicio de exigir que su solicitud sea evaluada y resuelta de forma motivada por la municipalidad.

¿Este criterio solo alcanza al distrito de San Borja?

La resolución resuelve un caso concreto, pero el criterio sobre el ejercicio de la competencia municipal y sobre la prohibición de abstenerse sin habilitación legal es aplicable a cualquier municipalidad que mantenga una prohibición general equivalente.

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Análisis preparado por Gestores Públicos Perú con base en el texto oficial de la Resolución N.° 0683-2026/SEL-INDECOPI, emitida por la Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi y publicada en el diario oficial El Peruano el 25 de octubre de 2026.

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